de Mercedes Miguel
Este blog es parte de una serie de artículos de la iniciativa DeliverEd escritos por líderes y tomadores de decisiones de política pública alrededor del mundo que comparten sus desafíos en la implementación de reformas y reflexionan sobre los diversos enfoques utilizados para resolver estos desafíos en sus países.
DeliverEd tiene como objetivo construir una base de evidencia sobre cómo los gobiernos de países de ingreso bajo y mediano pueden lograr sus prioridades de política en educación utilizando enfoques de cumplimiento.
Alrededor del mundo, los líderes gubernamentales han enfrentado desde hace tiempo los retos de traducir grandes agendas de reforma en acciones tangibles que conduzcan a los resultados deseados. Algunos países han adoptado enfoques de cumplimiento, una unidad institucionalizada o un proceso estructurado dentro de una burocracia gubernamental que tiene como objetivo mejorar rápidamente el funcionamiento burocrático y la ejecución de políticas mediante la combinación de un conjunto de funciones de gestión de una manera novedosa para trasladar el enfoque en insumos y procesos a uno en productos y resultados.
Un mapeo global reciente identificó que 16 países de América Latina y el Caribe han utilizado enfoques de cumplimiento, la tasa de adopción más alta después de África subsahariana. Casi 20% de los enfoques de cumplimiento identificados a nivel mundial procedían de América Latina y el Caribe.
Nos sentamos con la copresidenta del Grupo Asesor de Alto Nivel de DeliverEd, Mercedes Miguel, es ex Secretaria de Estado de Innovación y Calidad Educativa del Ministerio de Educación de la Nación en Argentina, para conocer más sobre sus experiencias en la mejora de la prestación de servicios para más de 12 millones de niños en el sistema educativo argentino.
Usted desempeñó un papel de liderazgo en el desarrollo del Plan Estratégico Nacional de Educación de Argentina. ¿Cuáles fueron algunas de las prioridades clave del Plan y qué proceso siguió el Ministerio para establecer estas prioridades?
El Plan Estratégico Argentina Enseña y Aprende 2016-2021 fue mi primera misión al asumir el cargo. Como Secretaria de Estado Nacional para la Calidad e Innovación en un sistema federal, sabía que necesitaríamos un consenso profundo y rápido sobre el plan de Argentina. Decidimos enfocarnos en los logros de aprendizaje de los 12 millones de estudiantes de las 24 provincias del país. También destacamos las dimensiones que eran críticas para lograr nuestra misión de mejorar el aprendizaje.
Decidimos establecer una red federal llamada Red Nacional de Mejora del Aprendizaje, que reunía a los 24 ministros, uno por cada provincia, cada dos meses durante dos días. El Ministerio Nacional coordinó y acogió las reuniones, elaboró una agenda, seleccionó los desafíos clave para discutir y elaboró informes sobre el proceso y los avances. Cada ministro recibió una carpeta con sus estadísticas educativas provinciales, los resultados de las evaluaciones nacionales, regionales e internacionales, y grandes datos para usar como evidencia para el proceso de planificación de políticas.
Las reuniones también incluyeron a los 24 equipos provinciales de planificación para trabajar junto con los ministros en este proceso para mejorar la coordinación, colaboración y comunicación.
Todas nuestras prioridades clave se centraron en mejorar los resultados de aprendizaje, incluyendo el enfoque en la conectividad y la educación digital, el aumento de las tasas de finalización de la escuela secundaria, la mejora de la equidad, el establecimiento de la rendición de cuentas y el aumento de la eficiencia en la elaboración de presupuestos a nivel federal y la mejora de la capacitación docente a nivel Federal a través de programas entre pares en servicio.
Nuestro incansable enfoque en resultados de aprendizaje tuvo un gran impacto en el nuevo diálogo, la agenda y el discurso en torno al aprendizaje. Fue una conversación realmente novedosa a nivel de ministros -y equipos técnicos-, pero necesitábamos comenzar para lograr un progreso significativo para todos los estudiantes de Argentina. Realmente disfruté ser parte del proceso de colocar el aprendizaje de los estudiantes en el centro de cada política pública en educación durante ese período.
¿Cuáles fueron la o las dos políticas clave más difíciles de implementar? ¿Qué soluciones adoptó el Ministerio para abordar estos desafíos?
En el sistema educativo federal, cada política es un desafío. Para Argentina específicamente, los 24 ministros que forman el Consejo Nacional de Educación debaten y votan cada política pública -cualquier política debe ser aprobada por la mayoría para su implementación. Yo diría que uno de los aspectos más desafiantes de cambiar el sistema fue re-orientar la lógica y aumentar el uso de evidencia para planificar e implementar políticas públicas educativas, especialmente las relacionadas con el financiamiento de los sistemas a nivel provincial.
La segunda política más difícil y exigente se centró en mejorar los resultados del aprendizaje en lectoescritura y matemática. Para enfrentar este desafío, enfocamos todo el presupuesto y la agenda del Instituto Nacional de Formación Docente hacia la mejora de las prácticas docentes en el aula. Trabajamos para llegar a un millón de maestros en todo el país con seminarios, programas de capacitación y estrategias entre pares. Otorgamos acompañamiento a los maestros a través de ejercicios y actividades que buscaban reforzar los objetivos de apoyar el aprendizaje y les proporcionamos materiales didácticos que podían usar en sus aulas.
También contratamos universidades para llegar con modelos de formación a más de 48,000 directores de escuelas y sus equipos de maestros. Después de dos años de trabajo profundo con los equipos provinciales y sus maestros en todos los ministerios, Argentina mostró una mejora en la alfabetización a nivel nacional e incluso una pequeña mejora en los resultados de PISA.
Otro logro muy significativo se observó en el Programa Nacional “Escuelas Faro”, que se centró en 3.000 escuelas de alta vulnerabilidad y bajo desempeño académico, en todo el país. Creamos un sólido grupo especial de trabajo a nivel federal para lograr el difícil objetivo de mejorar los resultados de aprendizaje en estas escuelas. Después de dos años, los resultados de la evaluación nacional mostraron que estas “Escuelas Faro” no solo mejoraron sus niveles de aprendizaje, sino que obtuvieron mejores resultados en la evaluación nacional que el resto de todas las escuelas del país.
¿Cómo lograron responsabilizar a los individuos que trabajaban en el Ministerio y en los distintos niveles del sistema para alcanzar los resultados definidos en el Plan Estratégico? ¿Argentina se concentró más en enfoques determinados por la rendición de cuentas, enfoques basados en incentivos, o en ambos? ¿Cómo se desarrolló el liderazgo en todos los niveles del sistema?
Tan pronto como se crean estas demandas de mejora para los líderes, nos dimos cuenta de la gran importancia de la orientación, el acompañamiento y los sistemas de seguimiento uno a uno que necesitábamos implementar.
La Red Nacional de Mejora del Aprendizaje que mencioné anteriormente fue el núcleo para mantener la rendición de cuentas en el sistema. Nos reunimos en diferentes provincias cada dos meses, donde los equipos pudieron compartir desafíos, metas y prácticas, y donde nosotros como líderes nacionales pudimos compartir el estado de mejora, logro y gobernabilidad en cada nivel (nacional-provincial) con base en las métricas e indicadores creados en el Plan Estratégico Nacional para dar seguimiento al progreso hacia el logro de los objetivos.
Para ser coherentes con la política de cumplimiento, todos los sistemas de financiamiento educativo fueron reorganizados bajo las metas, indicadores y prioridades establecidos en el Plan Estratégico Nacional. Este nuevo sistema fue construido bajo lo que denominamos Plan Operativo Integral Anual (POAI). Este fue un sistema extremadamente novedoso/innovador y bastante difícil de implementar dentro de cada ministerio provincial. El POAI fue la herramienta de planificación para que cada provincia estableciera sus prioridades anuales, metas, indicadores y el correspondiente presupuesto en educación. Para la mayoría de las provincias, esta era la primera vez que los ministros podía tener todo el sistema y el plan de áreas y presupuesto asignado en una solo plan y sistema. No trabajamos con un enfoque basado en incentivos, pero si compartimos mejoras con el resto del país. En las reuniones federales, los ministros recibían un reconocimiento por su trabajo e invitábamos a otros países de la región para compartir su trabajo con nosotros.
Usted también jugó un papel central en la creación de la Escuela Nacional de Gobierno para Políticas Educativas. ¿Cuál fue el catalizador para la formación de esta institución?
El catalizador fue el Plan Estratégico Nacional. Si necesitábamos mover el sistema para mejorar, necesitábamos equipos fuertes en todas las provincias para poder hacerlo. Al observar los datos y la evidencia que teníamos sobre la mesa, incluso de las conversaciones con los ministros, nos dimos cuenta de que la mayoría de las provincias tenía una enorme falta de equipos profesionales y experimentados que pudieran ejecutar las estrategias para cumplir con (los objetivos de) el aprendizaje. También vimos cómo varias organizaciones internacionales que trabajaban con los gobiernos nacionales podían traer expertos para apoyar el proceso, sentándose con los equipos locales durante una cantidad significativa de tiempo para brindar información que permitiera a los expertos hacer su trabajo, pero que una vez que todo estaba hecho, no se generaba o instalaba un proceso de formación de capacidades para nuestro personal en el país. Sabíamos que no podíamos depender únicamente de “expertos” externos.
Me di cuenta de que los buenos ministros, incluso aquellos con una excelente visión, intención y propósito, que carecían de un equipo profesional para cumplir con las políticas estratégicas, nunca podrían lograr lo que ya se había votado y acordado. Hicimos una alianza con la OEI (Organización de Estados Iberoamericanos) para lanzar la Escuela Nacional de Gobierno para Políticas Educativas, específicamente para estos equipos provinciales, locales, que siguen siendo funcionarios públicos comprometidos, incluso durante cada transición de gobierno.
El impacto de esta estrategia fue fenomenal. Generamos programas de capacitación de alta calidad para que los líderes de la región aprendan el cómo de las políticas públicas y se enfoquen más profundamente en la implementación, empoderando a equipos completos y dando a las políticas una visión de futuro. El logro más poderoso de la Escuela Nacional fue la creación de una red a nivel federal, de todos los que redactan, planifican, evalúan e implementan políticas públicas y presupuestarias entre las 24 provincias. Todos y cada uno de los equipos y ministros abogaron por esta estrategia. Siempre me sentí muy orgullosa de este programa nacional y de establecer la Escuela Nacional de Gobierno para Políticas Educativas, junto com mi equipo y todos los equipos federales que lo hicieron posible.
Ha mencionado que “cumplimiento” era una palabra polarizante en Argentina. ¿Por qué? ¿Ha cambiado la cultura que rodea a la implementación y, de ser así, cómo / por qué?
Afortunadamente, la experiencia que tuve como Directora de Planeamiento Educativo en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires durante seis años nos brindó a mi equipo y a mí las estrategias necesarias para enfrentar el desafío de ejecutar políticas públicas educativas de una manera muy diferente a nivel nacional. Para los equipos locales y federales, una cultura, un modelo y una estrategia basados en evidencia eran muy novedosos.
Sabía que tendríamos que construir una nueva cultura y un nuevo tipo de liderazgo para que los equipos técnicos y profesionales trabajaran con esta nueva visión de crear políticas públicas educativas determinadas por la evidencia. Durante muchos años antes de que asumiéramos el cargo, el sistema federal no funcionaba de esta manera y la toma de decisiones se basaba más en información subjetiva y cualitativa mezclada con motivaciones políticas. Hablar de evidencia, eficiencia presupuestaria, rendición de cuentas y cumplimiento oportuno de políticas, dentro del presupuesto, y logro de objetivos planeados era algo nuevo. Todos necesitábamos que esta cultura cambiara, razón por la cual invertimos tiempo y presupuesto en la creación de la Escuela Nacional de Gobierno para Políticas Públicas y la Red Federal de Mejora del Aprendizaje que mencioné para fortalecer la capacidad instalada y crear un poderoso equipo especial sobre aprendizaje del cumplimiento en cada provincia, y como equipo federal.
Aunque varias cosas han cambiado con el nuevo gobierno, algunas de estas grandes transformaciones siguen creciendo y creo que son cambios de raíz que ahora pertenecen a cada equipo local a nivel ministerial. Desarrollamos la capacidad de estos equipos para seguir avanzando en sus planes, incluso con transiciones políticas. Es muy similar a lo que Amel Karboul mencionó en sus reflexiones como Ministra de Turismo de Túnez.
¿Cuáles son algunas lecciones aprendidas de la implementación de las agendas de reforma durante su gestión que compartiría con otros líderes en América Latina y el resto del mundo?
Aprendí tantas lecciones durante mis diez años en el cargo, pero definitivamente compartiría la importancia de tener en cuenta que cualquier reforma educativa es una reforma emocional. Como líderes, tratamos con personas, y las emociones juegan un papel profundo en las actitudes de las personas hacia “hacer” algo. Invertir en la formación de equipos, atender las necesidades de los diferentes actores del sistema, escuchar de manera honesta y profunda, invitar a la participación activa, construir espacios de colaboración y co-crear políticas es lo que permitió crear políticas públicas sustentables. Las personas (empleados públicos, profesionistas, maestros, directores, líderes comunitarios, sindicatos) necesitan ser parte activa del proceso de planificación, implementación y evaluación. Entonces, la política pública y los resultados obtenidos les pertenecen y desarrollan un verdadero sentido de pertenencia.
La otra gran lección aprendida se relaciona con la formación de equipos. Cuando uno está en el cargo por un tiempo limitado, lograr metas y prioridades en una cantidad de tiempo específica y dentro del presupuesto requiere de un equipo de ensueño. Tal vez uno no pueda pagar a los mejores profesionistas para cada área necesaria, pero es importante asegurarse de tener a las personas más comprometidas y valientes que compartan la visión en el equipo, y que puedan liderar la estrategia de planificación y monitoreo de los resultados para lograr la implementación. Es importante que se invierta tiempo en crear la mejor actitud de equipo, dando y recibiendo retroalimentación rigurosa para lograr el plan y vigilando regularmente el progreso. Existe un gran mito en los sistemas educativos de todo el mundo: todo se trata de más presupuesto. Con un muy buen equipo, prioridades claras a la hora de planificar (creo que menos es más), un método de seguimiento, consistencia y liderazgo valiente, encontrarán que tal vez no se trate de más presupuesto, sino de una mayor eficiencia en el proceso y el uso de ese presupuesto.
Finalmente, compartan! Compartan sus desafíos con los sistemas locales, regionales y globales. Hay problemas y desafíos globales en educación que son similares y, por supuesto, tienen soluciones locales. Al tener el privilegio de presidir las primeras reuniones de educación del G20 en 2018, me di cuenta del enorme impacto que compartir prácticas, logros y especialmente fracasos, entre países, puede tener. Las organizaciones internacionales, junto con las áreas de Cooperación Internacional de los Ministerios, tienen un potencial enorme para liderar estos eventos de intercambio de conocimientos.
Mercedes Miguel es ex Secretaria de Estado de Innovación y Calidad Educativa en el Ministerio de Educación de la Nación, Argentina y actual copresidenta del Grupo Asesor de Alto Nivel DeliverEd. Antes de asumir su cargo como Secretaria de Estado, fue docente y desde 2010 se desempeñó en la Administración Pública como Directora General de Planificación en el Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires. En este cargo, dirigió la Escuela de Maestros, lideró la creación del primer Currículo para Escuelas Secundarias y lideró la política de educación digital. Desde 2016, creó el Plan Estratégico Nacional de Educación para el sistema federal, desarrolló la Escuela Nacional de Gobierno para Políticas Educativas para mejorar la capacidad técnica-profesional a nivel provincial, lideró la transformación de la educación digital y mejoró los resultados de alfabetización a nivel nacional a través de la Instituto Nacional de Formación Docente. Lideró el consenso para la implementación de un nuevo marco de referencia para las escuelas de nivel secundario y el Plan Nacional de Aprendizaje de Matemáticas. La Sra. Miguel representó a Argentina en el Comité de Educación de la OCDE y también fue miembro del Comité Directivo de la UNESCO 2030 durante dos períodos. Además, fue designada presidenta del Grupo de Trabajo de Educación durante la Presidencia argentina del G20 durante 2018 liderando la declaración conjunta de Educación y Educación y Trabajo.